# IA Escreverá Leis Complexas - Schneier on Security **Título Original:** **AI Will Write Complex Laws - Schneier on Security** **Fonte**: Schneier on Security **Data de Publicação:** 22.01.2025 **URL:** https://www.schneier.com/blog/archives/2025/01/ai-will-write-complex-laws.html **Autor:** Bruce Schneier, Nathan E. Sanders # Resumo gerado por AI Este artigo discute como a inteligência artificial (IA) está começando a ser usada na criação de leis, e como isso pode mudar o equilíbrio de poder entre os poderes legislativo e executivo. A complexidade crescente das leis, impulsionada por polarização política e governos divididos, leva os legisladores a buscar ajuda na IA para lidar com o volume e a complexidade. O artigo também aponta que a IA pode ser usada em várias etapas da criação de leis, desde a redação até a análise, e que isso pode trazer benefícios, mas também riscos. - A inteligência artificial (IA) já está sendo utilizada para escrever leis, sem necessidade de mudanças nos procedimentos legislativos.\ - Projetos estão em andamento nos EUA e em outros países para testar o uso de IA em diversas tarefas legislativas.\ - Uma cidade brasileira aprovou a primeira lei escrita por IA em 2023.\ - A complexidade das leis está aumentando devido à polarização política e governos divididos.\ - O setor de lobby está subsidiando legisladores na redação de leis complexas.\ - Legislaturas com poucos recursos tendem a usar textos de outros estados ou modelos de lobby.\ - A polarização ideológica e governos divididos levam a leis mais complexas para limitar o poder do executivo.\ - A decisão do Supremo Tribunal dos EUA de anular a doutrina Chevron exige leis mais específicas.\ - A IA pode ajudar os legisladores a lidar com a complexidade, oferecendo escopo e sofisticação.\ - A IA pode ser usada em várias etapas da criação de leis, desde a redação até a análise e simulação.\ - A IA pode agilizar o processo de revisão e produção de leis.\ - A IA pode garantir clareza e consistência nas leis, identificando ambiguidades e erros.\ - A IA pode simular o impacto das leis, ajudando os legisladores a entender seus efeitos.\ - O uso de IA na criação de leis faz parte de uma longa história de transformação tecnológica nas legislaturas.\ - Há riscos no uso de IA na criação de leis, incluindo a possibilidade de manipulação e erros, mas esses riscos não são muito diferentes dos riscos já existentes. # Artigo Original A inteligência artificial (IA) está escrevendo leis hoje. Isso não exigiu nenhuma mudança no procedimento legislativo ou nas regras dos órgãos legislativos – tudo o que é necessário é um legislador, ou assistente legislativo, para usar IA generativa no processo de redação de um projeto de lei.\ \ Na verdade, o uso de IA por legisladores provavelmente se tornará mais frequente. Atualmente, existem projetos na Câmara dos Representantes dos EUA, no Senado dos EUA e em legislaturas em todo o mundo para testar o uso de IA de várias maneiras: pesquisar bancos de dados, redigir textos, resumir reuniões, realizar pesquisas e análises de políticas e muito mais. Um município brasileiro aprovou a primeira lei escrita por IA conhecida em 2023.\ \ Isso não é surpreendente; A IA está sendo mais usada em todos os lugares. O que está se tornando foco é como os formuladores de políticas usarão a IA e, criticamente, como esse uso mudará o equilíbrio de poder entre os poderes legislativo e executivo do governo. Em breve, os legisladores dos EUA poderão recorrer à IA para ajudá-los a acompanhar a crescente complexidade de sua elaboração de leis – e isso suprimirá o poder e a discrição do poder executivo para formular políticas.\ \ ### Demanda por Legislação Cada Vez Mais Complexa\ \ Os legisladores estão escrevendo leis cada vez mais longas, intrincadas e complicadas que os redatores legislativos humanos têm dificuldade em produzir. Já nos EUA, a indústria de lobby de bilhões de dólares está subsidiando os legisladores na redação de leis barrocas: sugerindo parágrafos para adicionar a projetos de lei, especificando benefícios para alguns, criando exceções para outros. De fato, a indústria de lobby está crescendo em complexidade e influência em todo o mundo.\ \ Há vários anos, pesquisadores estudaram projetos de lei apresentados nas legislaturas estaduais em todos os EUA, analisando quais projetos de lei eram textos totalmente originais e quais tomavam emprestado textos de outros estados ou de legislação modelo escrita por lobistas. Sua conclusão não foi muito surpreendente. Aqueles que tomaram mais texto emprestado estavam em legislaturas com menos recursos. Isso faz sentido: se você é um legislador de meio período, talvez não remunerado e sem muita equipe, você precisa contar com mais apoio externo para redigir a legislação. Quando o escopo da formulação de políticas ultrapassa os recursos dos legisladores, eles procuram ajuda. Hoje, isso geralmente significa lobistas, que fornecem experiência, serviços de pesquisa e mão de obra de redação para legisladores nos níveis local, estadual e federal gratuitamente. Claro, eles não são imparciais: eles buscam exercer influência em nome de seus clientes.\ \ Outro estudo, em nível federal dos EUA, mediu a complexidade das políticas propostas na legislação e tentou determinar os fatores que levaram a esse crescimento da complexidade. Embora existam inúmeras maneiras de medir a complexidade legal, esses autores se concentraram na especificidade do projeto institucional: quão exigente é o Congresso ao estabelecer a rede relacional de ramos, agências e funcionários que compartilharão o poder para implementar a política?\ \ Ao analisar os projetos de lei promulgados entre 1993 e 2014, os pesquisadores descobriram duas coisas. Primeiro, eles concluíram que a polarização ideológica impulsiona a complexidade. A sugestão é que, se um legislador está no extremo do espectro ideológico, é mais provável que ele apresente uma lei complexa que restrinja a discrição dos, como os autores colocam, “interesses burocráticos entrincheirados”. E em segundo lugar, eles descobriram que o governo dividido impulsiona a complexidade em grande medida: a legislação significativa aprovada sob governo dividido foi considerada 65% mais complexa do que legislação semelhante aprovada sob governo unificado. Sua conclusão é que, se o partido de um legislador controla o Congresso e o partido de oposição controla a Casa Branca, o legislador desejará dar ao executivo o mínimo de margem de manobra possível. Quando as preferências dos legisladores discordam das do executivo, o legislativo é incentivado a escrever leis que especifiquem todos os detalhes. Isso dá à agência designada para implementar a lei o mínimo de discrição possível.\ \ Como a polarização e o governo dividido estão cada vez mais entrincheirados nos EUA, a demanda por legislação complexa em nível federal provavelmente aumentará. Hoje, temos tanto a maior polarização ideológica no Congresso na memória viva quanto um governo cada vez mais dividido em nível federal. Entre 1900 e 1970 (57º a 90º Congressos), tivemos 27 instâncias de governo unificado e apenas sete divididos; quase uma proporção de quatro para um. Desde então, a tendência é aproximadamente o oposto. No início do próximo Congresso, teremos tido 20 governos divididos e apenas oito unificados (quase uma proporção de três para um). E embora o governo Trump que está entrando verá um governo unificado, a Câmara extremamente dividida pode muitas vezes fazer com que este Congresso pareça e se sinta como um dividido (veja a recente crise de paralisação do governo como um exemplo) e torna um governo verdadeiramente dividido uma forte possibilidade em 2027.\ \ Outro fator relacionado que impulsiona a complexidade da legislação é a necessidade de fazer tudo de uma vez. A farra dos lobistas – estimulando grandes projetos de lei como a Lei de Assistência Acessível a ter milhares de páginas – é impulsionada em parte pelo impasse no Congresso. A produtividade do Congresso caiu tanto que os projetos de lei sobre qualquer questão política parecem uma oportunidade única em uma geração para legisladores – e lobistas – para definir políticas.\ \ Essas dinâmicas também afetam os estados. Os estados geralmente têm governos divididos, embora com menos frequência do que antes, e sua demanda por assistência na redação é indiscutivelmente maior devido a suas equipes significativamente menores. E como a produtividade do Congresso entrou em colapso nos últimos anos, muito mais formulação de políticas está acontecendo em nível estadual.\ \ Mas há outro motivo, particular ao governo federal dos EUA, que provavelmente forçará a legislação do Congresso a ser mais complexa, mesmo durante um governo unificado. Em junho de 2024, a Suprema Corte dos EUA anulou a doutrina Chevron, que dava às agências executivas amplo poder para especificar e implementar a legislação. De repente, há um mandato da Suprema Corte para uma legislação mais específica. As questões que historicamente foram deixadas implicitamente para o Poder Executivo agora são obrigadas a serem explicitamente delegadas às agências ou especificadas diretamente no estatuto. De qualquer forma, a decisão do Tribunal implicava que a lei deveria se tornar mais complexa e que o Congresso deveria aumentar sua capacidade de formulação de políticas.\ \ Isso afeta o equilíbrio de poder entre os poderes executivo e legislativo do governo. Quando o legislativo delega menos ao executivo, aumenta seu próprio poder. Cada decisão tomada explicitamente no estatuto é uma decisão que o executivo não toma por conta própria, mas sim, de acordo com a diretiva do legislativo. No sistema de separação de poderes dos EUA, o direito administrativo é uma ferramenta para equilibrar o poder entre os poderes legislativo, executivo e judiciário. O legislativo decide quando delegar e quando não delegar, e pode responder ao controle judicial para ajustar sua delegação de controle conforme necessário. A eliminação de Chevron induzirá o legislativo a exercer seu controle sobre a delegação de forma mais robusta.\ \ Ao mesmo tempo, existem poderosos incentivos políticos para o Congresso ser vago e confiar em outra pessoa, como burocratas de agências, para tomar decisões difíceis. Isso capacita terceiros – as corporações ou lobistas – que foram presenteados pela anulação de Chevron com uma nova ferramenta para argumentar contra regulamentações administrativas não especificamente apoiadas pela lei. Um fluxo contínuo de decisões da Suprema Corte dando vitórias a indústrias impopulares pode ser outro motor da lei complexa, adicionando pressão política para aprovar correções legislativas.\ \ ### A IA Pode Fornecer Legislação Complexa\ \ O Congresso pode ou não estar à altura do desafio de colocar mais detalhes políticos na lei, mas as forças externas descritas acima – lobistas, o judiciário e um governo cada vez mais dividido e polarizado – estão pressionando-o a fazê-lo. Quando o Congresso assume a tarefa de escrever legislação complexa, é muito provável que ele recorra à IA para obter ajuda.\ \ Duas capacidades particulares de IA permitem que o Congresso escreva leis diferentes das leis que os humanos tendem a escrever. Um, os modelos de IA têm um enorme escopo de conhecimento, enquanto as pessoas têm apenas um punhado de especializações. Grandes modelos de linguagem (LLMs) como o que alimenta o ChatGPT podem gerar texto legislativo sobre financiamento da mecanização da colheita de culturas especiais tão bem quanto material sobre padrões de eficiência energética para iluminação pública. Isso permite que um legislador aborde mais tópicos simultaneamente. Dois, os modelos de IA têm a sofisticação para trabalhar com um grau maior de complexidade do que as pessoas podem. Os sistemas LLM modernos podem realizar instantaneamente várias tarefas de raciocínio de várias etapas simultaneamente, usando informações de milhares de páginas de documentos. Isso permite que um legislador preencha mais detalhes barrocos sobre qualquer tópico.\ \ Isso não quer dizer que entregar a redação legislativa para máquinas seja fácil. Modernizar qualquer processo institucional é extremamente difícil, mesmo quando a tecnologia está prontamente disponível e com bom desempenho. E a IA moderna ainda tem um longo caminho a percorrer para alcançar o domínio de questões legais e políticas complexas. Mas as ferramentas básicas estão lá.\ \ A IA pode ser usada em cada etapa da elaboração de leis, e isso trará vários benefícios para os formuladores de políticas. Isso pode permitir que eles trabalhem em mais políticas – mais projetos de lei – ao mesmo tempo, adicionem mais detalhes e especificidade a cada projeto de lei ou interpretem e incorporem mais feedback de constituintes e grupos externos. A adição de uma única ferramenta de IA a um gabinete legislativo pode ter um impacto semelhante ao de adicionar várias pessoas à sua equipe, mas com um custo muito menor.\ \ A velocidade às vezes importa ao escrever a lei. Quando há uma mudança de partido governante, muitas vezes há uma corrida para mudar o máximo possível de políticas para corresponder à plataforma do novo regime. A IA pode ajudar os legisladores a fazer esse tipo de revisão em larga escala. O resultado pode ser uma política mais responsiva aos eleitores – ou mais instabilidade política. Já em 2024, o Gabinete do Secretário da Câmara dos EUA começou a usar IA para acelerar o processo de produção de estimativas de custos para projetos de lei e entender como uma nova legislação se relaciona com o código existente. Ohio tem usado uma ferramenta de IA para fazer uma revisão em larga escala da lei administrativa estadual desde 2020.\ \ A IA também pode tornar as leis mais claras e consistentes. Com sua capacidade de atenção sobre-humana, as ferramentas de IA são boas em aplicar regras sintáticas e gramaticais. Elas serão eficazes na redação de textos em linguagem legislativa precisa e adequada, ou oferecendo feedback detalhado aos redatores humanos. Tomando emprestadas ideias do desenvolvimento de software, onde os programadores usam ferramentas para identificar instâncias comuns de más práticas de programação, um revisor de IA pode destacar más práticas de redação de leis. Por exemplo, ele pode detectar quando uma frase significativa é inconsistente em um longo projeto de lei. Se um projeto de lei sobre seguros listar repetidamente uma variedade de categorias de desastres, mas deixar uma de fora uma vez, a IA pode detectar isso.\ \ Talvez isso pareça uma minúcia, mas uma pequena ambiguidade ou erro na lei pode ter consequências enormes. Em 2015, a Lei de Assistência Acessível quase foi derrubada por causa de um erro de digitação em quatro palavras, colocando em risco os serviços de saúde estendidos a mais de 7 milhões de americanos.\ \ Há mais que a IA pode fazer no processo legislativo. A IA pode resumir projetos de lei e responder a perguntas sobre suas disposições. Ela pode destacar aspectos de um projeto de lei que se alinham ou são contrários a diferentes pontos de vista políticos. Podemos até imaginar um futuro em que a IA possa ser usada para simular uma nova lei e determinar se ela seria eficaz ou quais seriam os efeitos colaterais. Isso significa que, além de escrevê-las, a IA pode ajudar os legisladores a entender as leis. O Congresso é notório por produzir projetos de lei com centenas de páginas, e muitos outros países às vezes têm projetos de lei omnibus semelhantes que abordam muitas questões ao mesmo tempo. É impossível para qualquer pessoa entender como cada uma das disposições desses projetos de lei funcionaria. Muitas legislaturas empregam análise humana em escritórios orçamentários ou fiscais que analisam esses projetos de lei e oferecem relatórios. A IA poderia fazer esse tipo de trabalho em maior velocidade e escala, para que os legisladores pudessem facilmente consultar uma ferramenta de IA sobre como um determinado projeto de lei afetaria seu distrito ou áreas de interesse.\ \ Este é um caso de uso que o subcomitê de modernização da Câmara instou a Biblioteca do Congresso a tomar medidas. Vários fornecedores de software já estão comercializando ferramentas de análise legislativa de IA. Essas ferramentas podem potencialmente encontrar brechas ou, como os lobistas humanos de hoje, criá-las para beneficiar interesses privados específicos.\ \ Essas capacidades serão atraentes para os legisladores que estão procurando expandir seu poder e capacidades, mas não necessariamente têm mais financiamento para contratar pessoal humano. Devemos entender a ideia da elaboração de leis aumentada por IA contextualizada dentro da longa história das tecnologias legislativas. Para servir a sociedade em escalas modernas, tivemos que percorrer um longo caminho desde os ideais atenienses de democracia direta e sorteio. A democracia não envolve mais apenas uma pessoa e um voto para decidir uma política. Envolve centenas de milhares de constituintes elegendo um representante, que é aumentado por uma equipe, bem como subsidiado por lobistas, e que implementa políticas por meio de um vasto estado administrativo coordenado por tecnologias digitais. Usar IA para ajudar esses representantes a especificar e refinar suas ideias de política faz parte de uma longa história de transformação.\ \ Se todo esse aumento de IA é bom para todos nós sujeitos às leis que eles fazem é menos claro. Existem riscos reais para a lei escrita por IA, mas esses riscos não são dramaticamente diferentes do que suportamos hoje. A lei escrita por IA que tenta otimizar certos resultados de política pode errar (assim como muitas leis escritas por humanos são equivocadas). A lei escrita por IA pode ser manipulada para beneficiar uma parte interessada em detrimento de outras, pelas empresas de tecnologia que desenvolvem a IA ou pelos legisladores que a aplicam, assim como os lobistas humanos direcionam a política para beneficiar seus clientes.\ \ Independentemente do que qualquer um pense sobre tudo isso, independentemente de ser um saldo positivo ou negativo, a legislação feita por IA está chegando – a crescente complexidade da política exige isso. Não requer nenhuma mudança nos procedimentos legislativos ou acordo de qualquer comissão de regras. Tudo o que é necessário é que um assistente legislativo, ou lobista, ligue um chatbot e peça para criar um rascunho. Quando os legisladores votaram naquele projeto de lei brasileiro em 2023, eles não sabiam que era escrito por IA; o uso do ChatGPT não foi divulgado. E mesmo que soubessem, não está claro que teria feito diferença. No futuro, como no passado, nem sempre saberemos quais leis terão bons impactos e quais terão efeitos ruins, independentemente das palavras na página ou de quem (ou o quê) as escreveu.\ \ Este ensaio foi escrito com Nathan E. Sanders e apareceu originalmente em Lawfare.